
Byggkontrollutredningens betänkande är här. Syftet med utredningen har varit att förhindra att brister i byggnadsverk leder till allvarliga olyckor och personskador. Utredningen har haft i uppdrag att dels utreda och lämna förslag på hur det för vissa byggnadsverk kan införas en förstärkt kontroll av att vissa tekniska egenskapskrav uppfylls, dels utreda om det behövs ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i plan- och byggregelverket.
Uppdatering 240119: Regeringen har remitterat SOU 2023:70 Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. Remissinstanser för SOU 2023:70 Ordning och reda förstärkt och tillförlitlig byggkontroll (pdf 135 kB). Remissvaren ska ha kommit in till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet senast den 26 april 2024.
Nedan är utredningens sammanfattning av det som utredarna anser vara de viktigaste förslagen i betänkandet.
Förslag om förstärkta och tillförlitliga kontroller under byggprocessen och förvaltningsskedet
I plan- och byggregelverket finns regler om byggherrens ansvar för projektering och utförande av byggnadsåtgärder samtidigt som den offentligrättsliga kontrollen av ansvaret har minskat sett över tid.
Efter bland annat ett takras i Tarfalahallen i Kiruna år 2020 har det konstaterats att det finns systematiska brister i kontrollregelverket. Byggkontrollutredningen har därför haft i uppdrag att föreslå en förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. Enligt utredningsdirektiven får den föreslagna nämnda kontrollen inte vara mer långtgående än vad som är motiverat. Kontrollen ska vidare stärkas utan att byggherrens ansvar minskar och utan att utredningen föreslår en statlig kontrollaktör.
För att bedöma hur kontrollen lämpligen bör förstärkas har analyserat material från inträffade olyckor och bränder analyserats. Analysen visar att många allvarliga olyckor har inträffat i Sverige. Olyckorna har medfört omfattande materiella, en del allvarliga fysiska skador och några dödsfall. Att fler dödsolyckor inte har inträffat synes ha berott på ren tur som till exempel att flera olyckor inträffat på natten i byggnader där det just då inte vistats människor. Utredningens genomgång visar vidare att olyckorna beror på brister rörande de tekniska egenskapskraven. Med tekniska egenskapskrav avses något förenklat uttryckt de krav som samhället ställer när vi ska bygga en åtgärd för att den ska vara stabil och säker. Analysen visar också att bristerna i huvudsak uppstår under projektering och utförande, det vill säga under byggprocessen. Orsakerna till att det uppstår brister varierar. Brister uppstår i både mindre och större byggnationer och därmed hos såväl erfarna som oerfarna byggherrar.
Det förekommer vidare även brister under förvaltningsskedet, det vill säga när en byggnad brukas. Ansvaret för en byggnad under förvaltningsskedet finns i dag hos ägaren eller nyttjanderättshavaren. Det ansvaret omfattar främst underhåll. Det finns även vissa krav rörande kontroller när det gäller anordningar. Utredningens analys visar att de olyckor som förekommit under förvaltningsskedet och som berott på brister som uppstått när en byggnad används främst uppstår på grund av bristande underhåll. Vidare visar analysen att det under detta skede även uppkommer vissa brister som rör vissa anordningar.

Förstärkta och tillförlitliga kontroller under byggprocessen
Systematiska brister beror på otydligheter i ansvars- och rollfördelning
De brister som uppstår under byggprocessen beror enligt utredningens bedömning på nu rådande otydligheter i ansvars- och rollfördelning i plan- och byggregelverket. Behovet av en förstärkt och tillförlitlig kontroll kan därför tillgodoses genom en rad förändringar och förtydliganden inom befintligt system. De flesta av de förslag som utredningen lämnar syftar således till att undanröja otydligheter och till att tydliggöra den nu rådande ansvars- och rollfördelningen.
Byggherrens roll
Ett exempel på förtydligande är förslaget om byggherrens ansvar som innebär att det uttryckligen anges att byggherren ansvarar för att varje projekterings-, bygg-, rivnings- och markåtgärd som byggherren utför eller låter utföra uppfyller de krav som gäller för åtgärden. Detta synes också ha varit lagstiftarens avsikt när byggherrens ansvar infördes men genom att det nu delvis används olika termer i regelverket kan ansvaret uppfattas som otydligt.
Ett annat exempel är förslaget om att byggherren ska omedelbart meddela byggnadsnämnden om ändring av de uppgifter om byggherren som har lämnats i ansökan om lov eller anmälan och som därmed syftar till att undanröja de otydligheter som nu kan uppstå vid byten av byggherre under byggprocessen eftersom det inte finns någon skyldighet att meddela byggnadsnämnden när byten sker, vilket kan leda till att en byggnadsnämnd vänder sig till den som stod i ansökan eller anmälan i stället för den som övertagit ansvaret.
Den sakkunniges roll
För att säkerställa att den sakkunnige är självständig föreslår utredningen dels att den kontroll som görs av någon i egenskap av sakkunnig inte ska få omfatta ett arbete som han eller hon själv har varit delaktig i. Dels föreslår utredningen ett särskilt krav på självständighet för ovannämnda tekniska egenskapsområden. Det sistnämnda kravet innebär att den sakkunnige inte får vara närstående till eller anställd hos uppdragsgivaren, den som projekterar eller den som utför de åtgärder som kontrollen avser när det gäller kontroll av åtgärder som avser det tekniska egenskapsområdet bärförmåga, stadga och beständighet, säkerhet i händelse av brand eller säkerhet vid användning. En självständig sakkunnig bidrar enligt utredningens mening till att kontrollen blir tillräckligt oberoende.
Vidare föreslår utredningen att den sakkunnige ska meddela den kontrollansvarige om den åtgärd som kontrollen gäller avviker från de krav som ska uppfyllas.
Den kontrollansvariges roll
För att säkerställa att den kontrollansvarige har rollen som en länk mellan den sakkunnige, byggherren och byggnadsnämnden och förtydliga när även den kontrollansvarige behöver vara tillräckligt självständig lämnar utredningen förslag som berör kontrollansvarig för eget projekteringsarbete. Förslaget innebär att den kontrollansvarige inte ska få vara kontrollansvarig i ett projekt som han eller hon själv har varit delaktig i, om projektet omfattar en åtgärd eller ett byggnadsverk som omfattas av obligatorisk sakkunnigkontroll. Även förslaget om en självständig kontrollansvarig bidrar enligt utredningens mening till att kontrollen blir tillräckligt oberoende.
Byggnadsnämndens roll
Nuvarande reglering ställer inte tydliga krav om vad som ska ligga till grund för beslut om startbesked, vilket innehåll som en kontrollplan bör ha och vad en byggnadsnämnd ska göra vid till exempel ett arbetsplatsbesök. Det gör att lagstiftarens avsikter med införandet av dessa kontrollåtgärder och med byggnadsnämndens roll och ansvar inte avspeglas på ett tydligt sätt i regleringen. De förslag som lämnas rörande byggnadsnämndens roll kodifierar de intentioner som lagstiftaren synes ha haft rörande byggnadsnämndens roll. Byggkontrollutredningen lämnar därför förslag om vad som ska ligga till grund för byggnadsnämndernas beslut om startbesked, förslagen om vilket innehåll som en kontrollplan bör ha och förslaget som beskriver vad byggnadsnämnden ska göra på ett arbetsplatsbesök. Dessa förslag bidrar till att tydliggöra vilket eller vilka skeden där vissa kontroller bör ske för att säkerställa att det inte uppstår risk för allvarliga personskador. När det gäller genomförandet av tekniskt samråd (startsamråd) föreslår utredningen att de nuvarande bestämmelserna om vad som ska gås igenom på det tekniska samrådet (startsamrådet) kompletteras med frågor om kontrollernas förankring i kontraktshandlingarna och behovet av sakkunnigkontroll.
Som exempel på andra förslag som tydliggör byggnadsnämndernas ansvar och roll och bidrar till att förtydliga vilka skeden där kontroller bör ske kan nämnas följande. Förslag om vilka uppgifter som bör finnas beträffande vem som är sakkunnig, vad sakkunnigutlåtandet ska avse och vilket innehåll som det bör ha.
Förslagen om förstärkt sakkunnigkontroll är också den i huvudsak största ändring som utredarna lämnar i betänkandet. Det innebär i huvudsak följande. Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelse om att behovet en åtgärd eller ett byggnadsverk kontrolleras av sakkunnig ska ske utifrån risken av allvarliga personskador flyttas från plan- och byggförordningen (2011:338) till plan- och bygglagen (2010:900). Bestämmelsen kompletteras med ett tillägg om att nämnda hänsyn även ska tas till risken för allvarliga störningar för samhället eller miljön.
När det gäller de krav som bör ställas beträffande lämplighet och kompetens på den som utför kontrollen bedömer utredarna att sådana krav bäst kan tillgodes inom ramen för systemet med de certifierade sakkunniga. Det finns således inte skäl för att föreslå krav på ackreditering av kontrollorgan eller liknande för att utföra de kontroller som behövs. Utredningsmaterialet visar att frågor om kompetens och lämplighet hos den som utför kontrollen är särskilt viktiga för uppdraget om förstärkt och tillförlitlig kontroll. Utredarna har därför ansett att det finns skäl för att föreslå en förstärkt sakkunnigkontroll. Förslagen om förstärkt sakkunnigkontroll är också den i huvudsak största ändring som utredarna lämnar i betänkandet. Det innebär i huvudsak följande. Utredningen föreslår att nuvarande bestämmelse om att behovet en åtgärd eller ett byggnadsverk kontrolleras av sakkunnig ska ske utifrån risken av allvarliga personskador flyttas från plan- och byggförordningen (2011:338) till plan- och bygglagen (2010:900). Bestämmelsen kompletteras med ett tillägg om att nämnda hänsyn även ska tas till risken för allvarliga störningar för samhället eller miljön.

Obligatorisk sakkunnigkontroll vid risk för personskador och störningar för samhället och miljön
För vissa åtgärder eller byggnadsverk tillgodoses förstärkt kontroll enligt utredarnas mening genom en obligatorisk sakkunnigkontroll. De föreslår att det införs ett sådant krav. Den obligatoriska sakkunnigkontrollen bör dock enligt utredarnas mening endast träffa åtgärder och byggnadsverk som är särskilt förknippade med risker för allvarliga personskador och störningar för samhället eller miljön om de krav som gäller inte uppfylls. Annars finns nämligen risken att omotiverade kontrollkostnader uppstår.
När det gäller vilka byggnadsverk som bör träffas av den obligatoriska sakkunnigkontrollen är bedömningen att det inte är lämpligt att definiera dessa byggnadsverk på lag- och förordningsnivå eftersom en sådan identifiering riskerar att bli trubbig och medföra kostnader som i det enskilda fallet kan vara omotiverade. För att den obligatoriska sakkunnigkontrollen endast ska träffa de åtgärder och byggnadsverk som är förknippade med nämnda risker föreslås i stället att nuvarande bemyndigande, för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer om att meddela föreskrifter om kontroll, kompletteras med att föreskriftsrätten även ska få omfatta vilka åtgärder eller byggnadsverk som ska kontrolleras av sakkunniga. Föreskriftsrätten ska enligt utredarnas förslag delegeras till Boverket. Utredarna bedömer också att de samhällsmässiga och miljömässiga aspekter som motiverar en obligatorisk sakkunnigkontroll därmed endast kommer att träffa sådana byggnadsverk som har relevant riskbild. Följande byggnadsverk har angetts som exempel i betänkandet:
- byggnader högre än 16 våningar,
- flerbostadshus högre än fem våningar,
- sjukhus och andra vårdinrättningar,
- byggnader med stora lokaler som används av många människor,
- hotell,
- skolor, förskolor och fritidshem,
- butikslokaler i flera våningar, och
- byggnader och anläggningar som rymmer farligt gods eller riskfyllda processer.
Det ovan anförda innebär att en obligatorisk sakkunnigkontroll för andra bostadshus än ovan är enligt utredarnas mening som huvudregel omotiverad. Frågan om huruvida en- till tvåbostadshus bör ha förstärkt kontroll bör således bedömas utifrån en behovsbedömning i varje enskilt fall. Det sistnämnda är ingen ändring i förhållande till vad som gäller i dag.
Av samma skäl som ovan nämnts har utredarna vidare lämnat vissa andra förslag som förtydligar byggnadsnämndens roll och ansvar. Som exempel kan nämnas förslaget om vilka underlag som ska finnas för slutbesked och vad byggnadsnämnden ska gå igenom på ett slutsamråd. De bedömer dessutom att den nuvarande regeln om att byggnadsnämnden ska godta ett utlåtande från en sakkunnig bör förtydligas genom att uttryckligen framgår att utlåtandet får godtas om det inte finns anledning att ifrågasätta utlåtandets innehåll. Förslaget innebär också att byggnadsnämnden får ett nytt verktyg som den kan använda om det finns anledning att ifrågasätta innehållet i ett sakkunnigutlåtande genom att nämnden ges möjlighet att begära att ett utlåtande kompletteras om det inte innehåller de uppgifter som utredarna menar bör finnas i ett utlåtande för att det ska vara godtagbart för att säkerställa att det inte uppstår risk för allvarliga personskador.
Betänkandets utredningsmaterial visar vidare att det finns behov av vissa bestämmelser som rör ingripanden mot kontrollansvariga och sakkunniga som inte utför sitt uppdrag i enlighet med de krav som bör ställas på dem. Utredarna lämnar därför även sådana förslag som förtydligar vilken roll som byggnadsnämnderna har när det finns skäl för frågor om ingripanden.
Härutöver lämnas förslag som syftar till att bidra till systemförståelsen som till exempel genom att begreppet tekniskt samråd ersätts med startsamråd. I komplicerade ärenden kan det finnas behov av att nämnden får tillräckliga förutsättningar för att sätta sig i ärendet. Utredarna har därför lämnat ett förslag om att vissa underlag för nämndens bedömning kan behöva lämnas in i viss tid inför bedömningen av ett startbesked. Förslaget innebär att byggnadsnämnden får möjlighet att bestämma annan eller ingen frist.
Slutligen menar utredarna att ett förtydligande avseende vad som bör krävas för att en byggnadsnämnd ska bevilja slutbesked kommer bidra till en förstärkt och tillförlitlig kontroll i byggprocessen.
I betänkandet finns även förslag om vissa redaktionella justeringar.
Förslagen om förstärkta och tillförlitliga kontroller under förvaltningsskedet
Nytt verktyg: kontrollföreläggande
Utredningsmaterialet har som nämnts visat att det förekommer vissa brister som kan medföra risk för allvarliga personskador även under förvaltningsskedet. Dessa brister uppstår i huvudsak i samband med bristande underhåll och avser främst anordningar, vissa fasad- och balkongkonstruktioner. Utredarna har således bedömt att det kan finnas visst behov av och förutsättningar för kontroll under förvaltningsskedet när det gäller frågor om underhåll och vissa anordningar. De förslag som utredningen lämnar under förvaltningsskedet syftar till att säkerställa att det nu gällande kravet på underhåll uppfylls. Den föreslår ett förtydligande i plan- och bygglagens portalparagraf så att det uttryckligen framgår att regelverket även reglerar vissa frågor som rör underhåll av byggnadsverk. För att det ska finnas goda förutsättningar för fastighetsägare och nyttjanderättshavare att uppfylla det nu rådande underhållskravet föreslås dessutom att det införs ett nytt verktyg i systemet som ska benämnas kontrollföreläggande. Ett kontrollföreläggande ger byggnadsnämnderna möjlighet att förelägga byggnadsverkets ägare eller nyttjanderättshavare att se till att byggnadsverket kontrolleras om det behövs för att säkerställa att det krav på underhåll som redan nu gäller uppfylls. Förslaget omfattar endast de tekniska egenskapskrav som gäller bärförmåga, stadga eller beständighet, säkerhet i händelse av brand eller säkerhet vid användning eftersom det är främst brister rörande dessa tekniska egenskapskrav som kan medföra risk för allvarliga personskador.
Förslaget redogör också vad som ska omfattas av föreläggandets innehåll, vad redovisningen ska innehålla och vad som händer om ett föreläggande inte följs. Det kommer också gälla vid ägarbyten. Dessutom lämnas förslag som rör registrering av föreläggandet och frågor om vite. Beslutet om kontrollföreläggande kan överklagas. Detta nya verktyg syftar till att tydliggöra och underlätta för ägare, nyttjanderättshavare och för byggnadsnämnderna att kunna vidta åtgärder för att komma till rätta med sådana tekniska brister som annars på sikt och vid bristande underhåll kan medföra allvarliga risker för personskador.
Utredningen lämnar dessutom förslag om föreskriftsrätt om kontroll för att utreda behovet av underhållsåtgärder. Förslaget innebär att om det uppmärksammas systematiska brister i byggnadsverk som kan medföra risk för allvarliga personskador, störningar för samhället eller miljön, ska Boverket få meddela sistnämnda föreskrifter om kontroll. När det gäller de brister som rör anordningar lämnas ett förslag om föreskrifter om viss återkommande kontroll. Förslaget innebär att Boverket bemyndigas att meddela föreskrifter om återkommande kontroll av sådana anordningar som ska hållas i sådant skick att de alltid fyller sitt ändamål.
Utredarna ser också behov av att utöka nuvarande skötselkrav beträffande anordningar. Deras förslag innebär att en anordning som syftar till att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om bärförmåga, stadga och beständighet ska hållas i ett sådant skick att den alltid fyller sitt ändamål.
Enligt utredarnas mening finns det i nuläget inte behov av att ytterligare reglera återkommande kontroller i förvaltningsskedet. De har således inte heller funnit skäl prioritera någon eller några typer av byggnadsverk. Deras bedömning innebär att behovet av retroaktiva krav även fortsättningsvis kommer behöva utredas särskilt och när behov av sådan utredning uppstår.
Även de förslag som har lämnats rörande förvaltningsskedet innebär ändringar och förtydliganden inom ramen för nuvarande system. Behovet av förstärkt och tillförlitlig kontroll i förvaltningsskedet kan således tillgodoses utan systemändringar.

Förslagen bidrar till ordning, reda och minskade kostnader
Som nyss nämnts anser utredningen att de systematiska brister som finns i regelverket i huvudsak beror på brister och otydligheter i ansvar och rollansvarsfördelningen. De förtydliganden som utredarna föreslår minskar de samhällskostnader för liv och hälsa som kan uppstå vid förekommande brister. Förslagen kommer skapa incitament för att hålla ordning och reda, vilket gynnar projekt som helhet genom besparingar som tillkommer av en viss allmän kvalitetshöjning i byggprojekten. Förutom att sådana incitament och besparingar kommer byggherrarna och byggsektorn till godo, liksom i förlängningen slutkonsumenterna, så minskar de risken för att byggprojekten försenas. Därmed förebyggs ökade ledtider. Genom att förebygga brister under byggprocessen ser utredarna också att det ger bättre förutsättningar för att det minskar eventuella kostnader som uppstår för att åtgärda sådana brister när och om de upptäcks när en byggnad används. Förslagen kommer också stärka de flertalet aktörer på marknaden som är seriösa och som vill göra rätt men som i nuläget riskerar att göra fel för att det finns otydligheter i systemet.
I sammanhanget bör nämnas att utredningen inte gör anspråk på att rätta samtliga de eventuellt förekommande otydligheter i plan- och byggregelverket. För att åtgärda sådana otydligheter krävs helhetsgrepp om frågor som rör lov- och anmälnings- och tillsyns- och överklagandeprocessen vilket inte har omfattats i detta uppdrag.
Frågor om certifiering och ackrediterad kontroll
Genom propositionen Certifierade byggprojekteringsföretag – mer förutsägbar byggprocess infördes bestämmelser om certifiering av byggprojekteringsföretag. Ett byggprojekteringsföretag är ett företag som har ett kvalitetsledningssystem samt särskild kunskap och erfarenhet i fråga om att bedöma kraven på en byggnads lämplighet för sitt ändamål och tillgänglighet, användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga och byggnadens tekniska egenskaper vid nybyggnad av vissa småhus. Detta uppdrag har som nämnts omfattat behovet av ytterligare reglering av certifieringsorgans verksamhet i plan- och byggregelverket. Utredarna bedömer att certifierings- och kontrollorganens verksamhet är splittrad och att frågor om myndighetsutövning och överklagande bör regleras. Deras bedömning innebär att den verksamhet som enligt plan- och bygglagen utförs av ackrediterade certifieringsorgan i fråga om certifiering av funktionskontrollanter, sakkunniga och kontrollansvariga utgör ett överlämnande av förvaltningsuppgift till enskild som innefattar myndighetsutövning. Detsamma gäller den verksamhet som enligt plan- och byggförordningen utförs av ackrediterade kontrollorgan i fråga om kontroll av motordrivna anordningar. Dessutom bedöms den verksamhet som utförs av funktionskontrollanter, sakkunniga eller kontrollansvariga inte utgör ett överlämnande av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning.
Utredarna har vidare föreslagit en viss ensning av regelverket om certifiering genom de förslag som de lämnar om överlämnande av förvaltningsuppgift till ackrediterade certifierings- och kontrollorgan.
När det gäller certifierings- och kontrollorganens handläggning av ärenden har utredarna bedömt att det inte behöver införas några regler om de ackrediterade certifieringsorganens handläggning av vissa ärenden. Detsamma gäller för ackrediterade kontrollorgan i ärenden om besiktning av motordrivna anordningar. Däremot föreslår de att handlingsoffentlighet ska gälla i certifieringsorganens verksamhet.
De förslag som utredningen lämnar rörande frågor om certifierad och ackrediterad kontroll innebär således bland annat att den som inte blir certifierad kommer att kunna överklaga beslutet och få det rättsligt prövat.
De förslag till lag- och förordningsändringar som utredningen lämnar i betänkandet föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025. Vid bedömningen av när förslagen kan genomföras har byggkontrollutredningen bland annat särskilt beaktat att tillräcklig kompetens finns över hela landet för att genomföra de föreslagna kontrollerna.
SOU 2023:70 Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll
Läs även:
- Ny utredning för stärkt byggkontroll för att förhindra personskador – N&V 3-22
- Kunskapsbrister om var asbest finns i byggnader och det hanteras – N&V 4-22
- Oberoende kontrollant av bärförmåga och andra tekniska egenskapskrav kan bli verklighet – N&V 1-22
- Ökad efterfrågan på KA med certifierade byggprojekteringsföretag? – N&V 4/5-23