I slutat på april 2022 beslutade regeringen att Boverket fortsatt ska verka för en effektiv och enhetlig tillämpning av plan- och bygglagen (2010:900), PBL i en digital miljö och gav dem i uppdrag att göra en förstudie om en nationell lösning för digitala kontrollplaner. De ska inhämta synpunkter från berörda myndigheter och andra aktörer inom samhällsbyggnadsbranschen och lämna förslag till nödvändiga författningsändringar.
Nedan följer ett utdrag ur förstudien som gjorts av Fabian Ståhl, expert på digitalt byggande tillsammans med Fidan Vrajolli, byggnadsinspektör och Martin Lindholm, byggnadsinspektör. Juridisk granskning av Anders O Larsson, jurist.
Bakgrund
Närmare syfte med digitalisering av offentlig sektor är att kunna erbjuda enklare, öppnare och effektivare service till alla. Digitaliseringspolitiken menar att Sverige ska vara bäst i världen på att tillvarata digitaliseringens möjligheter. Det handlar i huvudsak om att använda och främja de möjligheter som digitaliseringen för med sig för samhället. Det vill säga för individer, näringsliv, civilsamhälle och offentlig förvaltning. Digitaliseringsarbeten inleds ofta genom att kartlägga ett specifikt identifierat behov som en viss målgrupp har.
En generell utmaning för en myndighet att kartlägga en sådan specifik digital lösning är att det ofta finns en lagreglerad process bakom. Därför behöver digital och juridisk utveckling ofta göras parallellt. En ytterligare försvårande faktor kan vara att det också finns en viss diskrepans i hur en lagreglerad process tillämpas i praktiken mot hur lagstiftaren tänkt sig.
Förslag på teknisk lösning
I uppdraget står det att Boverket också ska göra en förstudie om en teknisk lösning för en nationell tjänst för kontrollplaner enligt plan- och bygglagen. Syftet är att i närtid kunna införa särskilda gränssnitt för utbyte av den information som används i en sådan tjänst.
För att kunna införa en teknisk lösning som föreslås nedan krävs det överväganden i förhållande till förvaltningslagstiftning gällande teknikneutralitet och tillgänglighet. En helt teknikneutral lösning baserat på ett harmoniserat format och gränssnitt är inte möjligt i praktiken. Aspekterna av en sådan infrastruktur behöver alltså utredas vidare. (…)
För att klara uppgiften och möjliggöra för en sömlös kommunikation krävs det fastlagda regler för hur kommunikationen ska kunna upprätthållas och transaktioner utföras mellan processens alla aktörer. Ett sätt att göra detta är genom att ta fram en nationell specifikation för informationsmängden. En nationell specifikation kan stödja såväl harmonisering som innovation och utveckling med avseende på tjänster som stödjer processen. I det här fallet framtagande, godkännande och validering av kontrollpunkter i en kontrollplan enligt PBL.
Ett harmoniserat utbytesformat är ofta en förutsättning för att maskin-till- maskin-kommunikation ska fungera. Ett datorsystem saknar de faktorer som kan korrigera fel hos en mänsklig mottagare och därför krävs det skarpa och precisa specifikationer för kommunikationen mellan datorsystem. Förstudien har tagit fram en teknisk underlagsrapport som beskriver hur en digitalisering av kontrollsystemet kan genomföras och vilka delar som behöver utvecklas.
Utbytesformat, specifikationer, manualer och verksamhetsregler brukar ibland samlat kallas för mjuk infrastruktur i digitala sammanhang. Dels beror det på att de är närmare det mänskliga sinnet i form av att det ofta är semantiska tolkningar som ligger bakom formatens utformningar. Men lika mycket beror det på att de är mer flexibla och har inneboende behov av förändringar och uppdateringar i takt med att användarbehoven skiftar.
Kontrollplaners utformning
Kontrollplanens utformning baseras på en konceptuell idé om att kontrollplanen enligt PBL kan ses som en samling kontrollpunkter baserade på en tidigare riskbedömning. Denna samling kontrollpunkter är därför anpassad till den aktuella åtgärden och är förmodligen ofta knuten till ett specifikt ärende hos en byggnadsnämnd.
Kontrollplanen enligt PBL innehåller också beroenden till ett antal olika aktörer så som byggherre, kontrollansvarig, kontrollant, sakkunnig med flera. Det innebär att utformningen av kontrollplanen enligt PBL behöver ta hänsyn till hur en aktör kan autentisera sig och hur den autentiserade aktören kan auktoriseras för en given transaktion. Autentisering och auktorisering är alltså en väsentlig del för att säkerställa både integritet och spårbarhet för kontrollplanen i sin helhet.
Utformningen av kontrollplan enligt PBL i en digital miljö kan alltså ses som en stor mängd metadata för att hålla samman individuella kontrollpunkter. I underlagsrapporten beskrivs förhållandet i ett flertal informationsmodeller.
Förstudien avgränsas dock till att endast omfatta den digitala kontrollplanen och inte verktyg för upprättande eller utläsning av kontrollplanen.
Ingen grafisk utformning eller annan form av slutanvändarstöd ingår. Dock finns möjligheten att fortsätta utveckla tjänster, som en bastjänst för framtagande av kontrollplaner enligt PBL ovanpå den infrastrukturlösning som presenteras.
Kontrollpunkt
Kontrollpunkten är själva informationsbäraren i systemet. Det är kontrollpunkten som innehåller den faktiska information som är nyttig för slutanvändarna. I arbetet med informationsmodellering och konceptuella klassindelningar har Boverket arbetat utifrån konceptet att det finns gemensamma data och metadata som berör alla kontrollpunkter. Varje kontrollpunkt har därför två komponenter en gemensam och en kategoribunden.
Den gemensamma komponenten rör saker som en primärnyckel till vilken kontrollplan kontrollpunkten hör. Komponenten rör också signatur i form av vem som signerar och vid vilken tidpunkt och om det är en auktorisation kopplad till kontrollpunkten. Den gemensamma komponenten har också en relation till riskvärdet för att kunna spåra bakgrunden för riskbedömningen.
De kategoribundna kontrollpunkterna är indelade i två kategorier. En för avfall och en för byggkontroll
Avfall
Avfall är en kontrollpunktskategori som syftar till att skapa en möjlighet till utbyte med det avfallsregister som tillhandahålls av Naturvårdsverket. Själva syftet med att hantera avfallet är att skapa en spårbarhet på de lagstadgade fraktionerna med avseende på vad fraktionerna innehåller, vilka mängder det är, vem som transporterar avfallet och vem som är mottagare av avfallet.
Tekniskt sett harmoniserar den kontroll som utförs av byggherreorganisationen avseende avfallet i en digital miljö med den inrapporteringsmöjlighet som transportör och mottagare har genom avfallsregistret.
Det finns en möjlighet att använda kvittering av transporterat avfall som en slags ”burn-down” mätare av byggarbetsplatsens totala avfall vilket skulle kunna öppna upp för innovativa tjänster där signaturer och arbetsmoment inte behöver upprepas och därmed minska administrativ börda.
En transportör som tar emot avfall på en byggarbetsplats kan därigenom ta rollen som kontrollant inom ramen för byggherrens dokumenterade egenkontroll. Transportören kan på så sätt verifiera vilka mängder avfall av en viss fraktion denne tagit emot och vid vilken tidpunkt och simultant rapportera sin transporterade mängd till Naturvårdsverket och till byggherrens kontrollplan.
Byggkontroll
Byggkontrollen är den kontrollpunktskategori som bäst speglar en traditionell kontrollpunkt i en kontrollplan enligt PBL. Här ingår de vanligt förekommande informationsmängderna om vad som ska kontrolleras, hur det ska kontrolleras, mot vad det ska kontrolleras, vem det ska kontrolleras av och när.
Här kan det ses som information mellan den gemensamma komponenten och den specifika byggkontrollen överlappar, men på frågan om vem som ska utföra en kontroll avses snarare yrkeskategori än individ. Vem som utför kontrollen, eller tar ansvar för att kontrollen är utförd hör till den gemensamma komponenten. Detsamma ser ut att gälla tidpunkt. I den specifika byggkontrollen avses snarast ett intervall där kontrollen lämpligen genomförs, men tidpunkten för själva kontrollen hör till den gemensamma komponenten.
På så sätt kan en mer robust och ändamålsenlig struktur på kontrollerna byggas upp helt i samspel med nuvarande rättstillämpning och med digitalt stöd.
Redovisning av riskbedömning
Riskbedömningen bör få en tydligare roll i kontrollsystemet och göras i enlighet med de riktlinjer som Boverket tidigare publicerat. För att skapa möjligheter till en förbättrad spårbarhet genom hela byggherreorganisationen föreslås att det införs en metadatakomponent som bär information om riskbedömningen och hur den gått till samt det riskvärde som kopplas till en kontrollpunkt för att kunna bedöma rimligheten i byggherreorganisationens riskbedömning.
Ingående data i en sådan komponent kan vara vem som upprättat riskbedömningen för den aktuella risken, när detta har gjorts samt vem som bör ansvara för uppföljningen av risken. Vidare ska det framgå vilket värde i form av sannolikhet och konsekvens som tillskrivs risken.
Möjlighet till utökad funktionalitet för bättre efterlevnad av kontrollsystemet
Platsbesök – en kontrollpunkt
Platsbesök är ett exempel på en föreslagen egen kategori av kontroller. Just som aktivitet kan kontrollen i sig vara svår att definiera då det rör sig mer om en aktivitet som dokumenteras eller rent av informationspunkt snarare än en regelrätt kontroll. Men genom att behandla alla platsbesök som en kontrollpunkt skapas en stringens i informationsstrukturen.
Det spelar då ingen roll om det är den kontrollansvariges platsbesök som dokumenteras som en kontrollpunkt eller om det är byggnadsnämndens platsbesök. Det faktum att det har kommit fram att ett besök ska göras, antingen vid tekniskt samråd eller annat tillfälle, och att ett platsbesök görs under byggtiden gör en kontrollpunkt för platsbesöken till en utmärkt kandidat till egen kontrollpunktskategori. Eftersom ett besök ska göras bör riskvärdet kunna bli högt i en riskbedömning och därför kvalificerar sig aktiviteten till att bli en kontrollpunkt.
Genom att se platsbesöken som en egen typ av kontrollpunkt med eget informationsinnehåll kan kontrollpunkten i sig ersätta både behovet av manuellt upprättade protokoll vid byggnadsnämndens platsbesök och behovet av dagboksanteckningar i ett system valt av den kontrollansvarige.
Genom att använda samma struktur för likartad information skapar det möjligheter till att ytterligare minska en administrativ belastning med bibehållen eller ökad kvalitet som effekt.
Boverket: Digitalisering av kontrollplaner rapport 2023:6
Läs även: