Regeringen anser att byggreglerna behöver moderniseras och förenklas, för att få ett snabbare och mer kostnadseffektivt byggande. Boverket fick därför 2019 i uppdrag att se över reglerna i Boverkets byggregler (BBR) och konstruktionsreglerna (EKS). Projektet, som går under namnet ”Möjligheternas byggregler”, har nu slutredovisats. I rapporten kommer Boverket fram till att samhällsbyggnadssektorn har den expertis som krävs och är bäst på att fördela resurser samt identifiera vilka lösningar som behöver utvecklas.
Uppdatering 230926: Boverket bedömer att det behövs mer tid för att gå igenom remissynpunkterna på författningsförslagen. Boverket har därför bestämt att flytta fram tidplanen för de nya föreskrifterna till den 1 januari 2025.
Genom den nya regelmodellen med färre detaljerade krav så får samhällsbyggnadssektorn ökade möjligheter till innovation och teknisk utveckling i byggandet anser Boverket. För att göra detta krävs en ökad samordning inom branschen och här blir standardisering en nyckelaktör. Hur lösningar bör utformas ska istället framgå av standarder från SIS och Svensk Elstandard.
Problembild
I uppdraget har ingen särskild nulägesanalys eller kartläggning av problembild gjorts. Sådant underlag finns i en undersökning från Boverket år 2016 samt i slutbetänkandet från Kommittén för modernare byggregler år 2019.
Boverket bedömer att de huvudsakliga problemen med myndighetens nuvarande byggregler är följande:
- Reglerna i sin nuvarande form med föreskrifter och allmänna råd hämmar användningen av alternativa lösningar, och därmed utveckling och innovation.
- Användningen av allmänna råd i reglerna är svår att förstå och tillämpa.
- Relationen mellan reglerna och standarderna är oklar.
Den nya regel modellen
Den nya regelmodellen ska främja innovation och teknisk utveckling samt därmed bidra till att effektivisera byggandet och gynna ökad konkurrens. För att uppnå detta ska det bli en tydligare rollfördelning mellan staten och samhällsbyggnadssektorn. Boverket ska i föreskrifter precisera de krav som ställs på lag- och förordningsnivå, medan samhällsbyggnadssektorn ska tolka föreskrifterna och ta fram lösningar som uppfyller dem.
Av detta följer att byggreglerna:
- ska bestå av färre regler och utformas som funktionskrav
- inte ska innehålla allmänna råd
- inte ska innehålla hänvisningar till standarder
- inte ska innehålla hänvisningar till andra myndigheter och organisationers föreskrifter och riktlinjer
Föreskrifterna ska formuleras som funktionskrav samt vara teknik- och materialneutrala. Målgruppen för byggreglerna utgörs av professionella personer. Det är också dessa personer som ska kunna förstå formuleringarna och kunna omsätta kraven till lösningar.
Regelmodellen ska kunna tillämpas för att precisera alla tekniska egenskapskrav, utformningskrav och tomtkrav som behöver preciseras i byggreglerna. Avsikten är också att byggreglerna ska delas upp i olika författningar. I takt med att byggreglerna överförs till den nya regelmodellen kommer byggreglerna successivt att omvandlas till ett förenklat och konsekvent regelverk med en likriktad struktur och detaljeringsgrad.
Samhällsbyggnadssektorn ska ta fram lösningarna genom SIS-standarder
Det ansvar och de roller som följer av PBL (plan- och bygglagen) och PBF (plan- och byggförordningen) ändras inte genom den nya regelmodellen.
Utgångspunkten av den nya regelmodellen har varit att byggreglerna tydligare ska återspegla rollfördelningen mellan Boverket, samhällsbyggnadssektorn och standardiseringen. En central skillnad jämfört med nuvarande regler är att byggreglerna enbart ska innehålla preciserade krav i föreskrifter. Boverket kommer inte längre att ange hur man kan uppfylla kraven, varken genom att ange lösningar eller genom att hänvisa till standarder eller andra dokument.
Ansvaret att uppfylla kraven på lag- och förordningsnivå ligger fortsatt på byggherren. Ansvaret för myndighetsutövningen, både under byggprocessen och i den färdiga byggnaden, ligger fortsatt på kommunernas byggnadsnämnder.
Det blir istället samhällsbyggnadssektorn som, genom tolkning av föreskrifterna, ska ta fram lösningar som uppfyller föreskrifterna samt ta fram verifieringsmetoder. Detta menar Boverket att ska göras genom standarder. Genom standardiseringen har samhällbyggnadssektorn möjlighet att påverka innehållet genom att delta i de tekniska kommittéer som SIS redan har eller kommer att bilda och på så sätt samordna sig och utarbeta lösningar och verifieringsmetoder för hur kraven i byggreglerna kan uppfyllas.
BBR delas upp i olika författningar
Utgångspunkten är att den nu gällande författningen BBR ska delas upp i olika författningar. Innehållet i respektive författning delas upp i flera kapitel. En vanligt framförd kritik är att Boverket ändrar nuvarande byggregler för ofta och att det är svårt att hålla sig uppdaterad om hur de gäller. Boverket menar att det är en fördel att dela upp BBR i olika grundförfattningar för att kunna ändra dem var för sig. Samtidigt inser Boverket att det kan det bli svårare för användaren att överblicka samtliga byggregler med många grundförfattningar men menar att detta får mindre betydelse genom att byggreglerna är digitaliserade.
Varje författning ska ha en struktur som innehåller följande tre kapitel:
Kapitel 1 – Övergripande bestämmelser
Författningarnas första kapitel kommer att innehålla följande bestämmelser:
- Portalparagraf
- Författningens tillämpningsområde
- Mindre avvikelse
- Definitioner
- Krav avseende byggprodukter
- Krav avseende projektering och utförande
- Krav avseende kontroll
- Krav avseende dokumentation
- Krav avseende drift- och skötselinstruktioner
Kapitel 2 – Krav vid uppförande av ny byggnad eller byggnadsverk
När bestämmelserna utarbetas för de olika författningarna kommer principerna att vara följande:
- Bestämmelserna ska formuleras genom någon av preciseringsnivåerna A, B eller C (se nedan)
- Bestämmelserna ska formuleras som funktionskrav
- Funktionskraven ska vara teknik- och materialneutrala
- Bestämmelserna ska innehålla statens minimikrav och inte reglera mer än nödvändigt
Kapitel 3 – Krav vid ändring av byggnad
Möjligheternas byggregler – Ny modell för Boverkets bygg- och konstruktionsregler
Det tredje kapitlet i respektive författning innehåller bestämmelser om i vilken utsträckning det vid ändring av byggnad går att göra avsteg från och anpassa de krav som enligt kapitel 1 och kapitel 2 gäller för uppförande av ny byggnad.
Föreskrifter som preciserar hur bestämmelsen i PBL om ombyggnad ska tillämpas kommer inte att finnas i författningarna.
Innehållet i varje författning kan även delas in i avdelningar samt ytterligare kapitel om det skulle behövas. Författningarna ska endast innehålla bestämmelser med bindande krav, föreskrifter, i form av paragrafer.
Preciseringsnivåer
Bestämmelserna i respektive författning kan formuleras genom tre olika preciseringsnivåer: A, B eller C. Där A är den lägsta graden av precisering och C den högsta. Ju lägre grad av precisering som Boverket formulerar en föreskrift med, desto större del av preciseringen överlämnas åt samhällsbyggnadssektorn. De olika nivåerna innebär följande.
Preciseringsnivå A – Bestämmelserna uttrycks som kvalitativa krav och utan några uttryckliga, kvantitativa krav.
Preciseringsnivå B – Bestämmelserna anger ett eller ett fåtal kvantitativa krav. Dessa kan vara en sammanvägning av flera delvärden.
Preciseringsnivå C – Bestämmelserna uttrycks som kvantitativa krav på flera separata egenskaper och funktioner som behövs för att uppfylla en godtagbar och heltäckande nivå. Kraven kan anges med exempelvis siffror eller andra storheter.
Boverkets val av preciseringsnivå beror på förutsättningarna inom det aktuella sakområdet. Om det redan finns etablerade verktyg med lösningar och verifieringsmetoder inom det aktuella området talar det för att en lägre grad av precisering är möjlig i Boverkets föreskrifter. Risker för hälsa och säkerhet, samt byggherrarnas incitament att uppnå en tillräcklig nivå utan statlig reglering, ska också vägas in i val av preciseringsnivå.
Målsättningen är att kraven ska kunna formuleras med preciseringsnivå A. Beroende på hur väl tillämpningen fungerar i praktiken för olika krav kan preciseringsnivå B eller C behövas. Det kan vara begränsat till ett initialt skede, tills samhällsbyggnadssektorn och standardiseringen har mött upp med de verktyg som behövs. Oavsett genom vilken preciseringsnivå Boverket formulerar en bestämmelse förväntar de sig att samhällsbyggnadssektorn och standardiseringen organiserar sig och tar fram de ytterligare preciseringar som behövs för att tillämpa kraven.
Allmänna råd och hänvisning till standarder och TNC försvinner
Definitionshänvisningar till TNC försvinner
Gällande byggregler hänvisar till Terminologicentrums publikation ”Plan- och byggtermer 1994, TNC 95”. I de nya byggreglerna tas denna hänvisning bort med motiveringen att TNC inte uppdateras och att nödvändiga definitioner i föreskrifterna ska hanteras direkt i sitt sammanhang i första kapitlet vid varje författning. Boverket menar att byggreglerna skrivs för professionella personer och samhällsbyggnadssektorn ska kunna förstå och förhålla sig till vedertagna begrepp även om de inte definieras i föreskrifterna. Behövs definitioner ska detta framgå av standarder eller andra dokument.
Allmänna råden försvinner för att slippa tolkningsproblem
Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Syftet med allmänna råd är att vara ett stöd vid tillämpningen av föreskrifterna. Det är alltså möjligt att uppfylla föreskrifternas krav på andra sätt än de som anges i de allmänna råden, eftersom de inte är bindande. Boverket menar att oenighet mellan byggherrar och myndigheter om alternativa lösningar – i relation till föreskrifternas krav – har medfört att de allmänna råden i många fall tillämpas som om de vore bindande krav. Boverket väljer därför att ta bort användningen av allmänna råd i byggreglerna. Därmed försvinner de tolkningsproblem som finns kopplade till kombinationen av föreskrifter och allmänna råd i byggreglerna.
Den nya regelmodellen innebär att vissa delar av nuvarande allmänna råd kan komma att omformuleras till bindande föreskrifter, medan andra delar kan komma att ingå i standarder eller branschöverenskommelser.
Hänvisning till standarder tas bort – men finns kvar
Nu gällande byggregler innehåller hänvisningar till olika standarder och branschöverenskommelser, för hur de bindande kraven i föreskrifterna kan uppfyllas. Genom hänvisningarna ges dessa standarder och branschöverenskommelser samma status som reglerna. Dessa hänvisningar görs huvudsakligen i allmänna råden.
Trots att Boverket inte ska hänvisa till standarder eller andra dokument kan sådana fortsatt komma användas för att uppfylla kraven i byggreglerna. Denna möjlighet försvinner alltså inte för att hänvisningarna tas bort i reglerna.
Observera också att harmoniserade standarder under EU:s byggproduktförordning gäller oberoende av om det finns hänvisningar till dem i byggreglerna eller inte.
Fler tvingande krav på projektering och utförande
EKS innehåller föreskrifter om projektering och utförande, alltså tvingande krav. Men i BBR regleras detta i allmänna råd. Motsvarande krav som i EKS införs nu i föreskrifter för fler tekniska egenskapskrav. Genom en fackmässig projektering och utförande ges goda förutsättningar för att byggnaden vid färdigställandet uppfyller kraven i byggreglerna.
Motivet till detta är att tydliggöra att Byggherren ansvarar för att upprätta handlingar och underlag som krävs samt att säkerställa att de håller tillräcklig kvalitet och att utförandet följer handlingarna.
Krav på kontroll
För att kvalitetssäkra byggprocessen införs tvingande bestämmelser om hur byggherren ska kontrollera att kraven uppfylls samt att kontrollen ska dokumenteras. Kontroll av att kraven uppfylls kan genomföras i tre olika skeden: under projekteringen, under utförandet eller i den färdiga byggnaden. Det går även att kombinera kontrollerna. Dessa kontroller ska göras av byggherren, oavsett vilka kontroller som tas in i kontrollplanen enligt PBL.
Vad händer nu?
Den systematiska översynen med att överföra gällande byggregler till den nya regelmodellen har påbörjats. Först ut är förslaget till ny författning om skydd mot buller i byggnader (nuvarande avsnitt 7 BBR). Detta förslag har skickats på remiss den 18 december 2020. Remissvaren ska ha kommit in till Boverket senast den 9 april 2021.
Under år 2021 kommer sedan förslaget om ny författning att behandlas vidare efter remissen och därefter görs enligt planen en EU-anmälan. Under förutsättning att dessa moment löper som planerat kan den nya författningen med föreskrifter om skydd mot buller träda i kraft den 1 januari 2022. Avsnitt 7 i BBR kommer då samtidigt att upphävas.
Nästa nya författning som planeras är föreskrifterna om skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljön (nuvarande avsnitt 6 BBR), där arbetet har påbörjats under hösten 2020. Översynen har även påbörjats avseende säkerhet i händelse av brand (nuvarande avsnitt 5 BBR) och säkerhet vid användning (nuvarande avsnitt 8 BBR).
Samtliga nuvarande avsnitt i BBR samt EKS kommer att ses över efter hand och ersättas av de nya grundförfattningarna. Arbetet kommer att pågå under flera år framöver. Det är inte bestämt något specifikt slutdatum för när hela översynen ska vara slutförd. De nya grundförfattningarna kommer att träda i kraft i den takt som de har färdigställts och respektive avsnitt i BBR kommer då att upphävas. Om det är möjligt att göra en samordning av ikraftträdandet för flera grundförfattningar kommer detta att göras.
Boverket vill se över bygg- och tillsynsprocessen
Den nya regelmodellen innebär en tydliggjord rollfördelning mellan staten, samhällsbyggnadssektorn och standardiseringen. Samhällsbyggnadssektorns tydligare ansvar för hur kraven tillämpas och statens renodlade roll som kravställare behöver mötas upp med en förändring av de processer som kommunerna hanterar menar Boverket. Exempelvis behöver ansvarsfördelningen i samband med start- och slutbesked anpassas. De materiella och de processuella kraven bör utgöra en samordnad helhet. Boverket föreslår därför att de, genom en ny utredning, kan ta fram förslag till sådana förändringar av bygg- och tillsynsprocessen.
Möjligheternas byggregler – Boverket slutrapport 2020:31
Läs mer:
Boverkets översyn av sina byggregler – Möjligheternas byggregler – Nytt & Viktigt nr1-20
